Il difficile cammino dell’integrazione europea – Seconda parte

a cura di Diego Begnozzi e Andrea Sciotto

La prima parte del nostro racconto si chiudeva con l’Atto Unico del 1986 che definiva le tappe dell’integrazione europea, pur concedendo alla Gran Bretagna l’abbandono di ogni progetto federalista.

Il rapido declino del blocco comunista, con il crollo del Muro di Berlino nel 1989 e la dissoluzione dell’Urss nel 1991, trasforma completamente i due Paesi che l’Occidente aveva identificato come principale minaccia negli anni Cinquanta. La Germania si riunifica nel giro pochi mesi grazie all’abile azione diplomatica di Helmut Kohl: la sostanziale annessione della DDR da parte dell’Ovest – che aumenta notevolmente il peso economico e politico tedesco nella Comunità Economica Europea – viene fatta digerire ai riluttanti partner europei in cambio dell’impegno ad accelerare ulteriormente verso l’Unione economica e monetaria. Oltrecortina, l’Unione sovietica si sgretola e perde il controllo sugli ex alleati dell’Europa orientale.

In un’atmosfera che ha fatto parlare di fine della storia, un nuovo inizio sembra essere rappresentato dalla firma, a Maastricht, del Trattato sull’Unione Europea (7 febbraio 1992).

La politica dell’Ue viene costruita sulla base di tre pilastri:

• Comunità Europee: alle già esistenti Ceca, Cee e Euratom, si aggiungono l’Unione economica e monetaria e il Mercato comune;
• Politica estera e di sicurezza comune (Pesc) che lascia comunque alla Nato la responsabilità della difesa europea;
• Giustizia e affari interni (Gai), nella cui competenza entrano le politiche di immigrazione, la cooperazione giudiziaria e di polizia.

Viene definito il passaggio dal Sistema monetario europeo alla moneta unica.
Dal 1994 l’Istituto Monetario Europeo coordina le politiche monetarie degli Stati e fissa i criteri di convergenza economica per ammettere i Paesi alla moneta unica: stabilità di prezzi e tassi di cambio ed equilibrio delle finanze pubbliche. Nel 1999, la politica monetaria viene affidata alla Banca Centrale Europea e i cambi vengono fissati irrevocabilmente in vista dell’entrata in circolazione dell’euro il 1° gennaio 2002.

Ovviamente, anche in questa fase non mancano i problemi: in quanto risultato di complesse trattative. L’Ue risulta essere un groviglio di istituzioni senza una netta separazione dei poteri, con una capacità decisionale non sempre chiara. Ad esempio, genera confusione il vago principio di sussidiarietà, che attribuisce la competenza di un’azione politica al livello amministrativo più basso in grado di realizzarla con efficacia e uno scarso controllo democratico, dati i limitati poteri del Parlamento.

Anche l’adozione di un regime di cambi fissi risulta problematica: nel settembre 1992 Italia e Gran Bretagna escono dal Sistema monetario europeo dopo un’estate di attacchi speculativi. I criteri di convergenza non risolvono il problema, dato che nell’euro vengono ammessi in deroga anche paesi che violano i parametri di Maastricht (Italia e Belgio hanno un elevato debito pubblico e la Grecia non rispetta nessun criterio). Questo nonostante il proposito iniziale, per cui tutti i membri dell’Ue dovevano prima o poi adottare la moneta unica, venga subito abbandonato: ad alcuni Paesi viene concesso l’opt out, cioè la possibilità di non aderire all’Unione monetaria. Tra questi, ovviamente, il Regno Unito.

Nel frattempo l’allargamento procede a ritmi serrati. Austria, Svezia e Finlandia aderiscono nel 1995 e nel decennio successivo ha inizio l’espansione al di là della vecchia Cortina di ferro: nel 2004 l’Ue passa da 15 a 25 membri con l’ingresso di Estonia, Lettonia, Lituania, Polonia, Ungheria, Repubblica Ceca, Slovacchia, Slovenia, Malta e Cipro, cui si aggiungono Romania e Bulgaria tre anni dopo. Ultimo ingresso completato è finora quello della Croazia nel 2013.

Un così rapido aumento di dimensioni e complessità porta con sé l’ennesimo iter di revisione dei trattati. Dopo un timido avvio col Trattato di Nizza si tenta la stesura di una Costituzione Europea, per stabilire le competenze specifiche dell’Unione e dei singoli Stati, semplificare i regolamenti europei, aumentare la legittimità democratica delle istituzioni e introdurre la Carta dei diritti fondamentali, già abortita a Nizza. Anche questo tentativo fallisce, in quanto Francia e Olanda bocciano il testo, tramite referendum nel 2005. Il processo di riforma adotta quindi una linea più moderata che porta alla ratifica del Trattato di Lisbona (2009): si delimitano le competenze dell’Unione, si dà più potere ai parlamenti nazionali, si sancisce che la Pesc non può pregiudicare le politiche estere dei singoli Stati e si aboliscono formalmente i tre pilastri del Trattato di Maastricht. Vengono inoltre riconosciuti diversi opt-out su singole politiche e si introduce la possibilità di recedere dall’Ue, con l’articolo 50 reso ormai celebre dalla Brexit.

L’ultimo decennio porta molti nodi al pettine con la crisi finanziaria, scoppiata negli Stati Uniti nel 2007-2008, che si traduce nella Grande recessione globale. Le banche smettono di prestare denaro, la produzione crolla, la disoccupazione esplode. Gli Stati intervengono massicciamente per salvare il sistema bancario ed evitare nuovi fallimenti come quello di Lehman Brothers. I conti pubblici peggiorano, i debiti pubblici aumentano. In Europa, c’è seria preoccupazione per i destini dei Paesi più indebitati (su tutti, i PIGS: Portogallo, Italia, Grecia, Spagna). Anche l’euro sembra avere i giorni contati, e la sua fine viene evitata solo grazie a una serie di interventi non convenzionali della Bce sotto la guida di Mario Draghi.

Le azioni intraprese da Draghi – Long Term Refinancing Operation, Outright Monetary Transaction e Quantitative Easing – hanno tutte come obiettivo di sottrarre alla pressione dei mercati finanziari i titoli del debito pubblico dei Paesi in difficoltà (che in alcuni casi vengono valutati poco più che titoli spazzatura) e scongiurarne il default.

Il consenso tuttavia non è unanime: tra i più fermi oppositori di queste operazioni c’è un peso massimo come la Germania, che vede nelle politiche di Draghi un tentativo di salvare i Paesi spendaccioni del Sud Europa a spese di quelli virtuosi del Nord. Per questo fa enorme pressione affinché gli aiuti si accompagnino a precisi impegni da parte dei governi per riallinearsi ai parametri di Maastricht, attraverso drastici tagli della spesa pubblica e politiche di austerità.

La massima tensione viene raggiunta con la Grecia nel 2015: il Paese è al collasso dopo che George Papandreou, al momento dell’elezione a Primo ministro nel 2009, aveva scandalizzato il mondo rivelando che i conti pubblici erano stati falsificati dai suoi predecessori per facilitare l’ingresso nell’euro. La fuga degli investitori rende inevitabile la richiesta di ingenti prestiti a Commissione Europea, Bce e Fmi (diventati celebri come la Troika). Ma le politiche di austerità poste come condizione per gli aiuti non risolvono la situazione: tra 2008 e 2014 il Pil pro capite crolla del 25%, mentre il debito pubblico non accenna a diminuire e passa dal 110% al 180% del Pil (per Maastricht il rapporto debito/Pil non dovrebbe superare il 60%). Il tentativo del governo di Alexis Tsipras per rinegoziare il debito greco – ritenuto di fatto impossibile da ripagare – fallisce clamorosamente: dopo aver indetto un referendum con cui il 60% dei greci dice no alle richieste dei creditori e la proposta di un piano alternativo, è costretto a tornare sui suoi passi a fronte della minaccia di uscita della Grecia dall’euro.

L’instabilità di questi ultimi dieci anni non è solo economica, ma anche politica e sociale: povertà e guerre in Nordafrica e Medio Oriente hanno fatto esplodere la crisi migratoria, palesando tutta l’incapacità dell’Unione Europea di concordare un’azione politica comune. Una gestione dell’immigrazione a livello europeo è ferocemente contrastata da nazionalisti e populisti di destra, come l’ungherese Viktor Orbán e la francese Marine Le Pen, e in ogni caso nessun Paese si è finora fatto concretamente portavoce per una maggiore integrazione europea su questo fronte.

Un misto di nazionalismo, contrarietà all’immigrazione e odio verso i «tecnocrati di Bruxelles» è poi all’origine del referendum sulla Brexit, che – comunque la si pensi – ricorderemo a lungo come una pietra miliare nel difficile cammino dell’integrazione europea.